Q. 레짐체인지(regime change) 주장의 논리는 무엇이고 과연 성공적인가? 인권을 외교정책으로 채택하는 경우 제기되는 문제점들은 무엇인가?

A. Downes에 따르면 Regime Change의 논리는 다음과 같다. 개입을 하는 국가 혹은 집단을 이하 A라고 하고, 개입을 당하는 국가를 이하 B로 통칭한다. 개입은 B국가의 정부가 A국가에게 방해가 되거나 위협이 되고, A국가가 이 상황을 B국가에 새로운 정부를 세우는 것으로 해결 가능하다고 판단할 때 이루어진다. (1)어떤 경우에는 라이벌인 B국가가 국력이 성장하여 위협이 되는 경우나, B국가의 지도자가 변덕스러운 행동을 보일 때 개입을 시도한다. (2)또한 B국가 자체로는 위협이 되지 않으나, 더 강한 라이벌 국가의 영향력 안으로 들어갈 것으로 예상될 때 개입하기도 한다. (3)B국가의 이념이 A국가와 다를 경우, 이념의 확산에 대해 위협을 느끼기도 하고, 라이벌 국가가 이념의 확산을 통해 영향력을 확대할까봐 두려워 개입한다.

하지만 개입은 매우 높은 확률로 내전으로 연계된다. 내전의 동기(Motive)는 (1)이전 정부를 권력에서 끌어내리고 잔존세력을 억제하는 과정, (2)기존 특권 계층의 지위가 급작스럽게 변경되는 데에 대한 반발, (3)정책 추진과정에서 대중적 지지를 상실하는 것이다. 그리고 새로운 정부가 통치를 유지할 힘이 없으며, 개입국가는 질서를 제공하기를 꺼리거나, 현지에 대한 지식 부족으로 잘못된 방향으로 제어하게 되면 내전의 기회(Opportunity)가 주어지는 것이다.

또한 개입으로 세워진 정부는 불안정하다. 대부분의 경우 폭력을 수반하는 irregular한 방법으로 물러났다. 몇몇 성공사례가 있지만 일반화하기는 어렵다.

정권교체가 민주화를 담보하지도 않는다. 민주화가 성공하는 경우는 두 가지인데, (1)원래 민주정이었던 국가가 민주정으로 회복된 경우, (2)적합한 민주주의의 조건을 가지고 있었던 경우이다. 적합한 조건이란 높은 income, 동질적인 인구구성, 정비된 제도, 헌법적 통치에 대한 경험 등을 의미한다. 그러나 대부분의 국가들은 이 조건들이 부족하여 민주화에 실패하였다. 결론적으로 Regime Change는 대부분의 경우 실패한다고 말할 수 있다.

R. E. Howard와 J. Donnelly는 인권을 외교정책으로 채택할 때의 문제점을 크게 세 가지로 나눈다. (1)어떤 특정한 권리들을 추구할 것인지 선정해야하고, (2)외국에의 인권문제 개입에 따른 법적 도덕적 논쟁이 있으며, (3)다른 대외 정책과 조화를 이루어야 한다.

개입의 필요조건으로 국제적 인식이 이루어질 필요가 있다. 어떤 권리들에 대해 개입할 것인지는 Universal Declaration에 정해진 국제 컨센서스를 준수해야 한다. 국제 컨센서스에 따르지 않는 외교정책은 편향된 방식으로 진행될 가능성이 높기 때문이다.

또한 국제법상 내정간섭의 위험성이 있다. 국제 규범은 내정불간섭을 원칙으로 하기에, 효과가 부족하더라도 간접적 방법을 통해 개입을 시도하는 것이 한계이다. 하지만 적어도 몇몇 경우에는 도덕적 고려를 통해 개입이 가능할 것이다. 인권의 도덕적 중요성이 매우 높기 때문에 특수한 경우에는 개입이 가능하다. 따라서 국제법과 도덕성이 충돌한다고 볼 수 있다.

국제 정치의 기능 중 하나는 이러한 법과 도덕의 충돌을 해결하는 것이다. 하지만 도덕을 추구함에 있어 현실에 대한 고려 또한 필요하다. 외교정책은 인권을 포함하는 보다 넓은 범위에서 이루어지므로, 인권의 추구에서도 외교정책과의 적합성에 대한 현실적인 고려와 타협이 필수적이다. 따라서 인권 외교정책을 세울 때에도 표준을 세우고 이를 고려하여 추진할 필요가 있다.

자료 정리

Kofi Annan, “Civil Wars and Intervention,” in Art & Jervis, IP, pp.416-21.
여태까지 개입은일종의 침략으로 여겨져 왔음. 헌장에 따르면 UN도 국내적 문제에 개입해서는 안됨. 하지만 주권을 침해하는 것은 안되어도, 어느정도의 개입은 필요함. policeman으로서. Conflict를 예방, 저지, 적어도 확산은 방지할 목적. 완전히 국내적인 문제가 아니면 국제가입은 가능함. 국제평화아 안보를 위해 국가의 주권을 잠시 set aside할 필요가 있음.
그런데 요즘의 분쟁은 거의 내전의 성격. 민간인의 막심한 피해. 민간인이 희생자의 대부분. 민간인의 죽음은 익명으로 이루어지고 그 수도 집계가 제대로 되고 있지 않음. 그러다보니 국제분쟁화 되기 이전까지는 기다릴 수밖에 없는 실정. by orthodoxy. 하지만 국제 평화 뿐만이 아니라 인권의 보장 또한 목표이고, 정부의 주권에는 책임이 따르기에 개입은 가능해야 함. 남아프리카의 아페르사이드를 반대한것도 이런 맥락이었음. 제노사이드를 금지하는 의무를 국가에 부여함. 인종학살이 대부분 정부의 묵인 하에서 이루어지기에, 국가의 내적인 부분에 개입하지 않기란 힘듬. 기본적인 인권침해는 국내적인 일이라고해도 용납될 수 없음. 게다가 주변국으로 확장되는 경우도 많음. 난민문제와 지식의 전파로 인해 주변국으로 전파됨. 주변국의 시민들의 여론이 일어나 용인하기 어려워짐. 또한 내란으로 새로운 국가가 탄생하는 경우도 국제문제화 되는 것임. 새로운 국가탄생은 새로운 분쟁의 씨앗이 됨. 국제사회의 군사개입 필요. 물론 군사개입 이전단계로 문제를 해결할 수 있으면 더 좋음. 경제적측면의 개입은 분쟁의 근원을 해결하는 것이 되기도 함. 이러기 위해서는 외교적 능력이 필요.
냉전으로 UN이 마비되어 있을 때는 이웃국가가 단독으로 개입하여 해결한 사례도 있음. 파키스탄-방글라데시에 인도개입, 캄보디아에 베트남 개입, 우간다에 탄자니아 개입. 난민의 유입이 개입의 동기. 하지만 일방적 개입은 국제사회의 분열을 야기할 가능성이 높음. 불편한 선례가 됨. 스스로 개입을 판단하는 것은 위험함. 히틀러, 소련의 경우가 있었음. 안보리만이 개입 결정 권한을 가짐.
안보리는 다음 세가지 조건에 맞춰 변화해야함. (1)현재의 현실을 보다 반영하는 대표성 (2)대표성뿐만 아니라 결정의 질과 속도도 안보리의 권위를 보장하는 것임 (3)개혁의 동의에의 지연은 권위와 책임으로부터 시선을 돌리도록 허용되어서는 안된다. 동의를 지연하는 것으로 권위와 책임을 훼손해서는 안된다는 뜻.
안보리의 고유책임이 UN의 즉각적인 개입을 의미하지는 않음. capacity의 한계가 있음. 안보리의 결의는 가입국들의 개입을 의미. 걸프전에서 나타남. 하지만 대규모 개입이 아니더라도 개입의 신속서이 보다 중요한 경우도 있음. 소수의 신속한 개입이 큰 효과를 가지는 경우. 소규모 긴급대응군이 필요함. 적합한 개입이 안보리에서 의결되고 있지 않기 때문. 속도가 느림.
UN은 주권국가의 모임이나, 헌장에 따르면 사람에의해 권한을 부여받아 만들어진 것이지 정부에 의한 것이 아님. 정부만 아니라 as people 불의를 막을 duty, obligation이 있음. 인간이 위험할 때 이것에 대해 말하는 것은 의무임.
M. Barnett and J. Snyder, “The Grand Strategies of Humanitarianism,” in Art & Jervis, IP, pp.422-29.
좋은 의도의 개입이 역작용을 일으킬 수 있음. 갈등의 원인의 근본을 해결하기 위해서는 (1)잠재된 갈등의 원인을 해결하고 (2)어떤 수단을 사용하여 역작용을 줄일 것인지 (3)한정된 자원에서 최선의 결과를 어떻게 얻을 것인지를 고려해야 함.
그리고 지원자는 이러한 원칙에 따라 바르게 되고 있는지의 증거를 요구함. 그것을 원하고, 자신의 지원이 오용되지 않고 있다는 안심을 얻기를 원함. 따라서 전략적 행동이 필요하다. 전략을 위한 노력들은 다음과같다.
두 척도가 있느데, apolitical-political(정부질서 변화 여부) / modest-ambitious.
Bed for the Night
Do No Harm
Back a Decent Winner
Peacebuilding
A. B. Downes, “To the Sores of Tripoli? Regime Change and Its Consequences,” in Art & Jervis, IP, pp.429-36.
카다피를 실각시킨 미국. 많이 개입해옴. 아프간, 이라크, 아이티등. 민주 공화 가리지 않고. 부시, 오바마 등. 미국의 개입이유 (1)군사력이 압도적임 (2)미국 대통령이 쉽게 참전결정을 실행할 수 있음 (3)갈등의 원인을 ‘evil leader’로 보고 이를 제거하면 해결되리라는 생각을 가짐.
개입의 성공여부를 역사적 사실로 뒤돌아볼 때, 대부분 실패해왔음. 현지의 정치상황을 몰라 개입국가가 지지하는 세력이 폭력을 휘두르고, 개입국가가 반대세력을 지속적으로 억제할 의지가 약해 개입반대세력의 저항이 있으며, 새로운 지도자가 개입국가의 입맛에 맞게 정해지고 민주주의를 위해 필요한 전제조건이 부족해 민주주의 정착이 실패함.
History
미국은 역사적으로 볼 때 많이 개입했음. 서독, 일본, 한국, 카스트로, 남베트남, 아이티 등. 독재 뿐만 아니라 공화국 대통령도 대상이 됨. 네오콘만 하는 것도 아니고 오바마도 함. 미국 뿐만 아니라 소련, 프랑스, 나치, 영국같은 강국도 하고, 온두라스 같은 약소국도 함.
The Logic of Regime Change
현 정부가 방해가 되거나 위협이되고, 이를 새 정부로 해결 가능하다고 생각하면 개입을 시도함. 어떤 경우에는 라이벌 국가의 국력성장이나, 국가 리더의 괴상한 행동이 개입을 야기함.
또한 그 자체로는 위협이 아니지만, 더 강한 라이벌 국가의 영향에 들어갈까봐 개입하기도 함. 이런 경우는 해당 국가 스스로의 이익을 추구하는 지도자를 세우게 됨.
이념이 다른 지도자의 경우 이념의 호가산이 위협이 되며, 라이벌국가의 영향력 확대를 야기한다고 생각하여 개입함. 새로운 지도자는 친밀하고 믿을만한 동맹으로 만들려 함. 그러나 옹립 후 추가적인 책임을 지고싶어하지는 않음. 그러나 새로운 지도자는 개입국에 의존적임. 개입국가는 민주주의가 민주적 사상으로 국제평화를 유지하는 지도자를 육성하리라고 생각.
결국 위협이 되지 않고, 영향력을 늘리고, 적은 비용이 든다고 생각될 때 개입.
Internal War
개입으로 새 정부가 서면 40퍼센트가 10년이내에 내전 발생. 세가지 방법으로 내전 발생. 먼저, 내전은 예전 정부를 권력에서 제거하고 잔존세력을 억제하는 과정에서 일어남. 두 번째, 원래 특권 그룹의 지위의 급작스련 변동이 일어나기에 내전이 일어남. 구세력의 지도자들이나 군세력이 새로운 정부에 주로 저항함. 캄보디아에의 베트남 개입이 그랬음. 미국이 이라크에 개입했을 때도 마찬가지. 마지막으로, 인기있는 정책을 뒤집거나 인기없는 정책을 시행함으로써 완전히 새로운 내전이 일어남. 과테말라가 이런 케이스.
너무 외적으로 일어난 정부교체는 개입국가에의 전쟁이 일어나기도 함. 새로운 정부가 지속할 능력이 없기도 함. 아프간과 이라크에서 개입국가는 법과 질서를 제공하기를 꺼렸고, 적아를 가리기에 현지에 대한 지식이 부족했음. 반란의 가능성. 반란의 Motive 와 opportunity를 제공한 셈.
Leadership Instability
새 정부는 지속력이 떨어짐. 지도자는 두 가지 방법으로 물러남. 레귤러 이레귤러. 레귤러는 확립된 정치적 과정을 통해 물러나는 것. 이레귤러는 폭력을 수반하는 방법으로 물러남. 후자의 경우는 지도자가 감금당하거나 죽는 경우가 많음. 개입으로 세워진 새로운 정부는 65퍼센트가 이레귤러하게 물러남. 예외도 있음. 서독, 일본, 파나마. 하지만 일반화하기 힘듬. 또는 개입국의 지속적인 지원으로 국내를 억제한 경우도 있음.
Domestic Potential
이라크의 경우에서 보듯이, 정권교체가 민주화를 이루진 못함. 냉전시대에 미국은 민주주의보다는 반 공산주의가 새로운 지도자를 세우는 기준이었음. 하지만 요즘은 민주주의가 우선.
두 가지 성공 상황이 있음. 원래 민주정이었던 국가가 민주주의를 회복한 경우. 벨기에, 프랑스, 노르웨이, 아이티. 하지만 이 국가들은 외부침략과 쿠데타로 잠시동안 민주주의를 상실했던 것 뿐이므로 증거가 되기엔 약함. 다른 경우는 적합한 민주주의 조건을 가지고 있었던 경우. 높은 수익, 동일한구성의 인구, 강한 관료적 제도. 헌법적 규칙에 대한 이전 경험. 서독, 일본, 그레나다, 파나마가 그 예. 다른 경우는 이 조건이 부족해서 실패.
Conclusion
R. E. Howard and J. Donnelly, “Human Rights and International Law,” in Art & Jervis, IP, pp.437-49.
What rights do we have?
International Human rights institutions
Human Rights and Foreign Policy
(1)추구할 특정한 권리들을 선정해야함. (2) 외국에서의 인권문제 개입에 다른 법적 도덕적 논쟁. (3) 다른 대외 정책과의 통합성을 봐야 함.
개입의 필요 조건으로 국제적 인식이 이루어져야 함. Universal Declaration에 정해진 국제 컨센서스를 준수해야 함. 인권에 대한 국제 규범적 컨센서스. 국제규정을 따르지 않으면 편향된 방식으로 개입할 수 있음.
내정간섭의 위험성이 있음. 법적, 도덕적, 정치적 문제. 국제적으로 불간섭원칙. 개입이 금지됨. 예외 조항화 할 수 없음. 효과는 부족해도 간접적 행동으로 개입을 시도할 수 있음. 하지만 적어도 몇몇 경우에는 도덕적 고려를 통해 개입 가능. 불간섭주의자 조차도 극단적 경우는 개입을 허용. 인권의 도덕적 중요성은 매우 높음. 국제사회 전체가 움직일 수 없다면 임시방편으로 소수의 국가가 개입할 수도 있음. 결국 국제법과 도덕성이 충돌하는 것. 국제 정치의 기능 중 하나는 이런 충돌을 해결하도록 돕는 것임. 정치적 고려가 충돌하는 법적, 도덕적 문제에 어떤 식으로 대외정책이 반응해야 하는지에 대한 중대한 역할을 수행함. 하지만 이런 정치적 고려는 도덕 뿐만 아니라 실제적인 위험의 측면 또한 고려하게 함.
인권은 도덕적 문제이지만, 현실, 즉 실제적인 위험 측면 또한 있음. 인권 뿐만 아니라 보다 넓은 대외 정책을 훼손해서는 안됨. 인권이 아닌 대외적 고려도 필요. 타협점을 찾을 수밖에 없음. 대외정책의 큰 프레임에 부합하게 추구되어야 함. 미리미리 계획적으로 접근해야 함. ad hoc는 불합치만 낳을 뿐. 문제가 발생함. 따라서 인권 개입 정책을 세울 때는 standard를 세우고 이를 고려하여 세워야 함. 스텐다드가 가지는 문제가 있지만 그래도 있어야 함. 다른 대외정책과 마찬가지임.
Culture and human rights
Third world criticisms
김수암, 평화적 개입 수준의 설정과 전략의 모색

1. 조력자, 촉진자로서의 평화적 개입
   외부정보의 차단, 내부시민사회의 부재. 내적해결이 난망하여 외부개입 필요. 한계도 있음. 분단이라는 특수상황 또한 고려되어야 함.
2. 북한의 인권 네트워크 형성 및 허브역할 수행
   국내네트워크(정부, 정책, 거버넌스)와 국제네트워크(유엔, 국가들, 엔지오)병행. 아시아 전체 인권향상으로 접근해야 함. 그래야 국제적 지지를 얻음. 우리의 국내적 인권 또한 증진되어야 외부개입이 정당성을 얻을 것.
3. 개입 목표의 설정과 실천전략의 수립
   보편성과 특수성 모두 고려. 초기목표는 여건을 조성하는 것이고, 중장기 목표는 동력을 형성하고, 먹고사는 문제를 해결하는 것. 개입과 효과의 상관성을 철저히 평가해야.
4. 북한의 개방과 인권규범의 확산 전략
   여건을 조성하고 내외부 네트워크를 만듬. 인권과 정치체제의 복합적 상호작용을 인식해야 함. 분리되어서 이루어질 수도 있지만, 한계가 있음. 정체의 본질적인 개혁, 민주화가 수반되어야 할 것.
5. 북한 당국의 정권안보 인식과 대응전략 수립
   북한당국의 인식과 전략을 활용해야함. 북한은 정권안정과 인권을 극단적으로 연계하여 바라보고 있음. 국제사회에서 고립되지 않으려고 하기 때문에, 이를 이용해서 인권문제의 유연성을 기대할 수 있음. 북한의 거부전략이 궁극적으로 안보에 위협을 준다는 것을 설득해야 함.
6. 남북관계 개선과 인권개선의 통합전략 수립
   인권 통일등 모든 문제를 종합적으로 고려해야. 교류헙력으로 간접여건 조성. 법치 종용. 경제적 문제와 결합하여. 플러스 알파 정책. 내부변화와 함께 인권개선을 촉진할 방안을 마련해야.
7. 자유권과 사회권의 통합 접근
   인권 중 생존권과 시민적 정치적 권리를 통합적으로 접근해야.
8. 개발과 인권의 통합
   개발과 생존의 패러다임에서, 개발과 인권의 패러다임으로. 소득결핍을 매워주는 것이 아니라, 기회와 역량, 권리를 보장함. 권리신장을 통한 사람에 의한 개발을 촉진해야.
9. 상호보완적 전략의 병행과 개선효과 평가
   복합적 원인으로 인하므로, 복합적으로 접근해야. 단기적으로 효과가 불가함. 장기적으로 접근.